государственное и муниципальное управление как наука и практика
Государственное и муниципальное управление в системе наук
Важнейшими особенностями государственного и муниципального управления как науки являются:
1) междисциплинарный характер знания, представленного в государственном и муниципальном управлении. Эта наука сформировалась и развивается на стыке различных областей знания — философии, этики, политологии, права (прежде всего, административного), социологии, теории организации, психологии, кибернетики, теории систем и иных общественных, естественных и технических наук;
2) практическая направленность государственного и муниципального управления. Научные результаты, полученные в этой области знания, всегда находят применение в практике, не требуя промежуточных стадий исследовательской работы, связанных с поиском сфер их практического использования и внедрения;
3) обусловленность проблематики государственного и муниципального управления потребностями повышения эффективности совместной деятельности людей в обществе и государстве, в рамках государственного аппарата, а также новыми социальными идеями, получающими распространение в обществе (связанными с экологией, образом жизни, отношениями между странами, между различными конфессиями, этническими группами и т.д.);
4) двойственность источника формирования и развития государственного и муниципального управления. С одной стороны, это собственно научно-исследовательская деятельность, а с другой — научное обобщение практического опыта в сфере государственного и муниципального управления. Целью государственного и муниципального управления как науки является преодоление противоречий, возникающих в процессе совместной деятельности людей, в частности, между:
— потребностью в совместной деятельности людей, во взаимодействии и сотрудничестве социальных организаций и наличием у них мотивов и целей различной (иногда противоположной) направленности;
— традиционными целями функционирования государства (муниципального образования) и тенденциями изменения окружающей среды, а также разнообразными новыми социальными идеями;
— увеличением масштабов задач, которые ставит жизнь, размерности решаемых государством (муниципальным образованием) задач и требованием снижения издержек на государственное и муниципальное управление;
— новыми технологиями, используемыми в политике, экономике, культуре, в социальной работе и т.д., и сложившимися стереотипами совместной деятельности людей в сфере государственного и муниципального управления, а также ограничениями, связанными с физическими возможностями человека;
— высокой социальной ответственностью руководителя государственного, муниципального управления и наличием у него негативных качеств, подверженностью его негативным состояниям и т.д.
Различные аспекты проблем государственного и муниципального управления находятся в сфере научных интересов представителей различных отраслей знания — философов, политологов, экономистов, юристов, психологов, социологов, философов, математиков, инженеров и др. Эти проблемы исследуются каждым из подобного рода специалистов под углом зрения, специфичным для соответствующей науки (политологии, юриспруденции, психологии, экономики, социологии и т.д.). При этом достижения соответствующей науки используются применительно к конкретному классу управленческих ситуаций. Вместе с тем, практика государственного и муниципального управления требует соединения результатов изучения различных аспектов проблемы разными науками и их комплексного специального изучения с тем, чтобы их можно было применить для эффективного разрешения конкретной управленческой ситуации, имеющей значение в масштабах государства или муниципального образования. Этим и занимается самостоятельная наука, изучающая общественные отношения определенного типа, а именно, отношения государственного и муниципального управления.
Поскольку отношения в сфере государственного и муниципального управления являются общественными, то и изучающая их наука относится к числу общественных наук, наряду с социологией, психологией, правом и т.д. Вместе с тем это ни в коей мере не исключает использования в качестве инструментария для изучения управленческих проблем результатов и методов естественных и технических наук.
Для доказательства истинности своих положений и возможности их практического использования науке государственного и муниципального управления необходимы эксперименты, восприятие человеком внешнего мира и непосредственные наблюдения. По этому критерию государственное и муниципальное управление относится к числу эмпирических (опытных) наук, в противоположность формальным наукам, таким, как математика, логика, которые основываются исключительно на интеллектуальной (мыслительной) деятельности и не требуют для обоснования своих результатов каких-либо чувственных наблюдений.
Государственное и муниципальное управление является преимущественно прикладной наукой, так как она разрабатывает средства для решения конкретных практических задач человеческой деятельности, для применения результатов фундаментальных (теоретических, «чистых») наук при решении не столько познавательных, сколько социально-практических проблем. Этим государственное и муниципальное управление отличается от теоретических наук (философия, этика и др.), задача которых — познание законов, определяющих поведение и взаимодействие базисных структур природы, общества и мышления.
Объект исследования (государство, муниципальное объединение, государственный аппарат и люди, объединившиеся для совместной деятельности в составе государственного аппарата, муниципального учреждения) определяет принадлежность государственного и муниципального управления к числу конкретных (предметных) наук.
Другими примерами конкретных наук являются биология, астрономия, геология, которые изучают вещи в целом, агрегативно, а также механика, физика, химия, изучающие вещи в их элементах.
Изучая систему структур, связей, отношений управления на разных уровнях, наука государственного и муниципального управления выступает как теория, в то время как ряд наук представляют собой теории свойств (в частности, механика, физика, химия) либо теории отношений (такие науки, как математика, логика).
Теоретические или прикладные проблемы, относящиеся к сфере государственного и муниципального управления, изучают различные науки. В их числе такие теоретические дисциплины, как философия, политология, политическая экономия, математика, статистика, кибернетика. Большой вклад делают естественные науки, изучающие человека (одного из объектов и одновременно субъектов управления), такие, как психология, физиология, медицина. Весьма близки к государственному и муниципальному управлению по своему предмету науки, изучающие определенные виды общественных отношений, — это, прежде всего, экономические, правовые, организационные науки.
В целях анализа взаимодействия различных наук при изучении проблем управления выделим следующие группы операций (функций) управления:
— определение целей государственного и муниципального управления;
— поиск, сбор (добывание), систематизация, накопление, обработка, хранение информации;
— анализ ситуации и обстановки с использованием имеющейся информации;
— выработка и принятие управленческого решения;
— организация исполнения решения.
Определение целей деятельности государственного и муниципального управления, постановка задач высшего уровня опираются, прежде всего, на достижения философии, этики, политологии, политической экономии, национальной экономики, геополитики, теории организации. Особенно велико при этом значение методологического знания.
В изучении таких операций (функций), как поиск, сбор (добывание), систематизация, накопление, обработка, хранение информации, участвуют следующие отрасли знания: информатика, информационные технологии, документоведение, исследование операций, математика, а также науки, отражающие специфику сферы деятельности организации (например, экономические науки). Важное значение здесь имеет формальная методология, предполагающая анализ языка науки, формальной структуры научного объяснения, описание формализованных методов исследования, исследование типологии систем знания и т.д.
Анализ управленческой ситуации и деловой обстановки с использованием имеющейся информации осуществляется с учетом достижений таких научных дисциплин, как психология, право, логика, кибернетика, исследование операций, теории вероятностей, теории игр, а также наук, отражающих специфику объекта управления (отрасль, сфера жизни общества, муниципальное образование и т.д.).
Изучение процессов выработки и принятия управленческого решения ведется с участием таких научных направлений, как эвристика, этика, логика,психология, право. Особое значение при этом имеет содержательнаяметодология, которая охватывает, в частности, структуру научного знания,схемы объяснения, принятые в науке, структуру и состав научных методов,условия и критерии научности и т.д.
В области организации исполнения решения весьма важен вклад следующих наук, участвующих в изучении этого аспекта государственного и муниципального управления: педагогики, психологии, социологии, права, теории организации, информационных технологий, валеологии, экономических наук и т.д.
Муниципальное управление как наука
Вы будете перенаправлены на Автор24
Необходимость науки муниципального управления
Отсчет формирования научности муниципального управления в России следует отнести к 1998 году, когда президент в своем послании к Федеральному собранию обратил внимание на роль муниципального управления в деле государственного управления и стабилизации политической системы российского общества. Тогда была отмечена высокая значимость муниципального управления, возможно даже превышающая значимость государственного и регионального управления.
Был провозглашен принцип обязательного участия государства в защите основ и интересов муниципального управления, а также развитии потенциала местного самоуправления населения.
Основу развития муниципального управления как науки и отрасли практических знаний составляет государственная поддержка, направленная на формирование научной основы института муниципального управления.
Все это обусловило необходимость выработки системы мер осуществления муниципального управления с научной точки зрения.
Муниципальное управление в российской практике имеет непродолжительную современную историю, обусловленную сменой политического курса страны, что ведет к возникновению проблем в ходе его осуществления.
Разрешение этих проблем требует формирования определенной научной базы, обеспечивающей теоретическую обоснованность принимаемых на муниципальном уровне управления решений. Задача муниципального управления с научной точки зрения состоит в осуществлении разработки, издания и распространения научных и учебно-методических пособий, предназначенных для выполнения подготовки, переподготовки кадров, занятых в сфере муниципального управления, повышения их квалификации, методической литературы в сфере организационных аспектов муниципальной службы, работы с кадрами на местах осуществления муниципального управления.
Готовые работы на аналогичную тему
В отношении научности муниципального управления применяются определенные меры поддержки научно-методического обеспечения по следующим направлениям:
Этапы развития муниципального управления как науки
Муниципальное управление как отрасль научных знаний в своем развитии преодолело несколько этапов, к числу которых следует отнести:
Предмет и метод науки муниципального управления
Муниципальное управление является разновидностью субъектной деятельности управленческого характера.
Под предметом науки муниципального управления понимается система управленческих отношений и способов осуществления управленческой деятельности, ее закономерностей в сфере решения задач муниципального управления.
Муниципальное управление как наука призвано давать ответы на вопросы относительно организации муниципального управления, технологий его осуществления и кадрового обеспечения этих процессов. Основными направлениями развития муниципального управления как науки являются:
К числу методов используемых наукой муниципального управления относятся анализ, синтез, аналогия, сравнение, эксперимент, наблюдения и так далее.
Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность
Учебное пособие «Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность» составлено в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности: 081100 – «Государственное и муниципальное управление». Цели данного учебного пособия – раскрыть содержание государственного управления как специальности и как объекта научного изучения, рассказать о его месте в сфере профессиональной деятельности, познакомить студентов с основами теории и организации государственного управления. При разработке данного учебного пособия авторы опирались на суждения, оценки, научные исследования многих ученных, в том числе и на собственный опыт изучения современных проблем формирования институтов государственного управления, государственной службы, эффективности принимаемых управленческих решений.
Оглавление
Приведённый ознакомительный фрагмент книги Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.
Глава 1. Теоретико-методологические основы дисциплины «Введение в специальность»
1.1. Предмет и методы изучения государственного и муниципального управления
Осмысление понятия «государственное управление» предполагает анализ категорий «управление» и «государство». Поскольку управление возникло раньше, чем государство, начнем с первого.
Управление — это целенаправленное воздействие субъекта на объект для достижения результата. Примером управления технической системой являются: вождение автомобиля, запуск космической ракеты; примером управления биологической системой — животноводство, селекция, дрессировка животных; примером управления социальной системой — управление трудовым коллективом, пр. Всеобъемлющий характер этого процесса позволяет выделить управление как имманентное, т. е. изначально присущее, неотъемлемое, свойство всех систем. Общие закономерности процессов управления и передачи информации во всех типах систем изучает кибернетика. С точки зрения кибернетики управление — это перевод объекта какой-либо системы в качественно новое состояние или изменение этого состояния для достижения цели системы. Из определения следует, что необходимым условием процесса управления является наличие трех обязательных элементов: субъекта управления, объекта управления и отношений, складывающихся между ними в результате управления.
Государственное управление (как общественное явление) — это осуществляемое в рамках закона воздействие специально уполномоченных лиц на определенные их компетенцией сферы деятельности государства с целью проведения государственной политики.
Все сложившиеся в современной науке многообразие определений понятия «государственное управление» позволяет выделить широкую и узкую трактовку этого социального института. В узком смысле государственное управление отождествляется со сферой функционирования органов исполнительной власти. В широкой трактовке — это непосредственная деятельность всех ветвей государственной власти, их органов и должностных лиц по регулированию общественных отношений. В основу учебного пособия положено понимание государственного управления как целенаправленного организующе-регулирующего воздействия государства (через систему государственных органов и их должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
Традиционно субъектами государственного управления считаются органы государственной власти и их должностные лица, а объектами — общественные процессы и отношения.
Таким образом, государственное управление можно понимать как целенаправленное, организующе-регулирующее воздействие органов государственной власти и их должностных лиц на общественные процессы и отношения. Природа государственного управления вытекает из особой социальной функции государства — упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности.
Муниципальное управление (как общественное явление) — это осуществляемое в рамках закона воздействие специально уполномоченных лиц на процессы местного самоуправления с целью решения проблем населения муниципального образования.
Наука и учебная дисциплина»Государственное и муниципальное управление»отвечают на вопросы :
• как осуществляется управление государством;
• кто и на каком основании осуществляет управление государством;
• как происходит процесс реализации управленческих решений, принятых высшими органами власти;
• как осуществляется взаимодействие между государством и обществом, отдельной личностью;
• как осуществляется местное самоуправление и др.
Соответственно предмет науки»Государственное и муниципальное управление» включает такие важнейшие области исследования, как:
• государство как публично-правовой институт;
• система органов государственной власти;
• организация системы местного самоуправления;
Методами государственного и муниципального управления как управленческого процесса являются :
• императивный метод, предполагающий наличие отношений власти и подчинения, а также предписывающий действовать определенным образом. Данный метод имеет преимущественное распространение в процессе государственного и муниципального управления;
• диспозитивный метод, позволяющий участникам общественных отношений действовать по своему выбору. Этот метод встречается реже в процессах государственного и муниципального управления, но он также имеет место.
При научном исследовании государственного и муниципального управления используется следующие методы :
• общенаучные (важнейший из которых — диалектика — используется в большинстве наук);
• частные методы, наиболее распространенными из которых являются:
наблюдение — непосредственное восприятие изучаемых процессов и явлений;
сравнение — сопоставление изучаемых процессов и явлений, выявление общих черт и различий;
анализ — разложение общего на отдельные составляющие;
синтез — получение общего вывода из объединения отдельных явлений;
эксперимент — моделирование желаемых ситуаций;
опрос — выяснение мнения различных репрезентативных групп (например, специалистов различного профиля) по одному или нескольким вопросам, что позволяет выявить общие тенденции изучаемых процессов;
анкетирование — выяснение мнения целевой аудитории посредством постановки заранее определенных вопросов;
Наука»Государственное и муниципальное управление»отличается от соответствующей учебной дисциплины.
Наука — глубокое теоретическое знание о процессах, явлениях, их взаимосвязи и развитии.
Учебная дисциплина — первичные знание об основах науки, которые преподаются студентам для ознакомления изучаемым предметом.
1.2. Эволюция науки государственное и муниципальное управление
Государственное и муниципальное управление — относительно молодая наука — ей немногим более 100 лет. Предмет науки за это время часто менялся. В современном виде данная наука существует последние 30–40 лет, в России — чуть более 15 лет.
В эволюции науки государственного и муниципального управления выделяют 3 этапа :
• конец XIX — начало ХХ вв — зарождение науки;
• первая половина ХХ в — формирование предмета науки, ее окончательное обособление от других наук;
• вторая половина ХХ — начало XIX вв — развитие современной науки государственного и муниципального управления.
В конце XIX в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования — разработал концепции государства как главного субъекта:
По мнению Вебера, государство, так же как и политические союзы, предшествующее ему, — это государство людей над людьми с помощью легитимного насилия как средства. Он выделял 3 вида внутренних причин, в силу которых одни люди подчиняются другим :
авторитет «вечно вчерашнего» (исторически сложившиеся нравы, традиции, господство патриарха или патримониального князя старого типа);
• харизматического господство (харизма — власть, построенная на личных особо выдающихся качествах человека, например власть демагога, вождя толпы);
• господство в силу «легальности» (в силу веры в обязательность легального правления и деловой компетентности руководителей).
По Веберу, в своей эволюции государство прошло (или проходит) все 3 типа системы властвования — сначала власть держится на традициях, затем — на харизме лидеров и в конечном итоге — на признаваемых обществом законах.
Вебер также впервые предложил теорию бюрократии. Он признал бюрократию самым чистым типом легального господства.
Бюрократия определяется как тип организации, для которой характерны :
• четкая управленческая иерархия;
• правила и стандарты;
• единые принципы найма и продвижения по службе, основывающиеся на компетенции работника.
В Веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т. е. с упорядочением, систематизацией и изменяемостью общественных процессов, и в частности управления.
Немалый вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге «Элементы конституционного права» проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые — Л.Дюги, А. Мишель, М. Ориу — выработали институциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью этих авторов является рассмотрение государственного управления не самого по себе, а лишь в той мере, в которой она помогла изучению государственного—политических институтов.
Доктрина В. Вильсона о разделении политики и администрации. Теория госуправления Дж. М. Кейнса.
Изучение государственного управления в Великобритании и США началось в конце ХІХ в. в Лондонской школе, а продолжилось в Оксфордском, Кембриджском, особенно — Гарвардском и друних университетах. Наибольший вклад внесли американские ученые Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и др. Профессор В. Вильсон, будущий президент США, провозглашал идею независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Он говорил о том, что в ходе президентских выборов смена политического руководства не должна отражаться на административном аппарате. Он предложил использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления. В настоящее время данная идея В. Вильсона (разделение политики и административного аппарата) стала одной из важнейших доктрин организации государственного управления Великобритании, США, а также многих других стран мира.
Революционный вклад в развитие науки государственного и муниципального управления внес в 1930-е гг. Дж. М. Кейнс. Ключевая идея Кейнса состоит в том, что государство должно активно вмешиваться в процессы развития общества, влиять на развитие экономики. Ученый говорил о недостатках рыночной экономики, вызванных экономическими кризисами и безработицей и предложил антикризисную программу. В 1940-60-е гг. была создана концепция экономической системы, которая регулировалась бы как рынком, так и государством (например, путем перераспределения доходов в пользу неимущих слоев населения, налоговой политики, социальных льгот и др.).
Теория дирижизма. Современные теории.
Во Франции была разработана теория дирижизма для восстановления экономики страны после войны, реконструкции и модернизации отраслей производства, создания новых отраслей. Для реализации этой теории был объявлен принцип избирательности политики государства для восстановления и развития наиболее привилегированных отраслей промышленности, таких как тяжелая промышленность, химия, машиностроение, нефтепереработка. При этом преследовались цели продвижения французских товаров на мировом рынке.
В послевоенную эпоху в США и Западной Европе появляются 2 направления науки административного управления :
• «школа человеческих отношений»
Представителями «классической школы» являются Л. Уайт, Ф. Тейлор, А. Файоль, Д. Муни и др. Они утверждали, что государственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью. Для этого они предлагала специализацию, централизацию, единство распоряжений и др. Большая заслуга в этом направлении принадлежит французскому ученому А. Файолю, который выдвинул теорию об основных принципах государственного управления. К данным принципам относятся :
• ответственность и др.
Несмотря на очевидность указанных принципов, первоначально они использовались преимущественно при управлении корпорациями. Во многом благодаря трудам Файоля и его единомышленников принципы корпоративного управления постепенно стали использоваться в административном.
«Школа человеческих отношений» большой упор делает на создании условий, которые максимально раскрывали бы инициативу исполнителей.
В настоящее время на Западе популярны произведения таких ученых, как Т.Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томсон, Д. Истон, Г.Алмонд и др. Их главные идеи :
обеспечение стабильности управленческого аппарата;
• создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;
• признание бюрократии как особой уважаемой страты общества;
• целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;
• изменение имиджа бюрократа в обществе (ученые считали, что в ХХ в. бюрократ — это уже не нахлебник, паразитирующий на труде других прослоек общества, а специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан). Эти взгляды остаются популярными и в ХХІ в.
1.3. Особенность государственного и муниципального управления
Государственное управление является неотъемлемым признаком государственного организованного общества. Представляет собой деятельность государства в лице представляющих его институтов, направленную на организацию жизнедеятельности общества, в наиболее важных ее сферах и в тех аспектах, которые нуждаются (с точки зрения государства) во властном регулятивном (управленческом) воздействии и не могут функционировать на основе саморегуляции.
С точки зрения содержания управленческой деятельности государства и состава субъектов, призванных ее осуществлять, можно выделить два основных подхода к государственному управлению.
В соответствии с первым государственное управление (в узком смысле) представляет собой «деятельность государства, не являющуюся законодательной или судебной». Данный подход был сформулирован немецким юристом В. Еллинеком в работе «Административное право». В англо-американской науке социального управления в силу генетической связи ее с доктринами Общественного права, не уделяющего значительного внимания отраслевой дифференциации права, доминирует широкий подход к определению государственного управления. В соответствии с данным подходом государственное управление включает в себя всякую регулятивную деятельность, осуществляемую институтами государства, включая законодательную деятельность. Примером легитимации такого подхода может служить Конституция США, которая оперирует термином «федеральное правительство», понимая под ним Конгресс Президента и возглавляемую им администрацию, Верховный суд США.
Советская административно-правовая доктрина, хотя и не признавала разделение властей, считая его чуждым, буржуазным принципом, была ближе все-таки к узкому подходу. И в теории и в законодательных актах того периода широко применялись термины «органы власти и управления». При этом под органами власти понимались советы депутатов, а под органами управления юридически им подчиненные исполнительно-распорядительные органы.
Из законодательства, ставшего результатом конституционной реформы, признавшей и утвердившей разделение властей в качестве одного из основных принципов конституционного строя, категория «орган управления» была практически вытеснена и заменена на категорию «орган исполнительной власти». В законодательстве последних лет все чаще применяется понятие «орган исполнительной власти, осуществляющий управление…».
Английский ученый-просветитель Д. Лок в работе «Трактат о правлении» писал, что «законодательная власть — это та власть, которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов». Там же он подчеркивает необходимость такой власти, «которая следила бы за исполнением тех законов, которые созданы и остаются в силе. И таким образом, законодательную и исполнительную власть часто надо разделять».
Разделение властей проявляется прежде всего в разграничении их компетенции, четкой фиксации за каждой из ветвей власти присущих ей полномочий. Однако при осуществлении своей деятельности органы исполнительной власти, как правило, в той или иной степени (в зависимости от принятой в соответствующем государстве модели разделения властей) подконтрольны органам законодательной власти.
Государственное управление выступает, с одной стороны, как функция, реализуемая в деятельности органов исполнительной власти, выраженная в их регулятивном воздействии на общественные отношения с целью обеспечить их функционирование в соответствии с законодательством. С другой стороны, категория «государственное управление шире, чем «исполнительная власть» и часто тождественно деятельности по осуществлению этой власти. Кроме того, управленческой деятельности всегда присущ властный характер.
Более широкий характер категории «государственное управление» находит подтверждение также в том обстоятельстве, что его элементы присутствуют в деятельности, не связанной непосредственно с осуществлением исполнительной и других видов государственной власти, а направленной на оптимизацию их осуществления. Примером этого может служить наличие и работа таких государственных органов как Администрация Президента, Аппарат Правительства, аппараты палат Федерального Собрания. Деятельность их содержит в себе управленческое начало, однако играет при этом служебную роль.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В пределах своих полномочий оно самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Данное положение Конституции Российской Федерации соответствует статье 2 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, вступила в силу для России 1 сентября 1998 года), согласно которой принцип местного самоуправления должен быть призван во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.