чем опасны административные правонарушения
В чем проблемы действующего КоАП? // Обсуждение реформы Кодекса для журнала «Закон»
Журнал «Закон» обратился ко мне с просьбой прокомментировать концепцию нового Кодекса об административных правонарушениях РФ. С согласия редакции дублирую текст своего комментария для пользователей портала «Закон.ру».
Действующий КоАП РФ имеет много недостатков несмотря на то, что он действует уже 17 лет и по основным спорным вопросам выработана практика.
Самым существенным недостатком, по-моему, является безграничное усмотрение, предоставляемое должностным лицам административных органов и судьям при рассмотрении и пересмотре дел. Это вызвано недостаточной определенностью норм КоАП РФ, большим количеством оценочных категорий.
Например, ст. 2.9 Кодекса предусматривает возможность освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием при малозначительности административного правонарушения.
Однако КоАП не определяет, какое именно правонарушение следует считать малозначительным. В итоге при схожих обстоятельствах в одном деле правонарушение признается судьей или должностным лицом малозначительным, а в другом — нет. Высшие суды в свое время попытались дать ориентиры нижестоящим судам[1]. Но в любом случае все эти категории оценочные и усмотрения не отменяют. А сама необходимость разъяснений говорит лишь о том, что КоАП в этой части недостаточно конкретен.
Ряд статей КоАП РФ содержат такой квалифицирующий признак объективной стороны, как «угроза причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений». Способа определить, есть такая угроза или нет, КоАП не сообщает. Как мы понимаем, наличие угрозы не всегда очевидно, а оценка этого обычно требует специальных знаний.
Но очень часто должностные лица и даже судьи перестраховываются и на всякий случай без каких-либо доказательств и обоснований приходят к выводу, что угроза все-таки возникла. Нередко в материалах дела в качестве доказательств этого приводятся распечатки какой-нибудь статьи из Интернета, причем наличие у ее автора специальных знаний неочевидно.
Следующая важная проблема — многие статьи особенной части КоАП не конкретизируют состав правонарушения. В частности, неясно, за какое именно деяние назначается административная ответственность.
Например, ст. 6.28 предусматривает административный штраф за нарушение установленных правил в сфере обращения медицинских изделий. Статья 14.43 предусматривает штраф за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов, будь то маркировка продукции, требования к сопроводительной документации или несоблюдение требований к качеству продукции. И т.п. Практика исходит из того, что административная ответственность применяется, если обязанность соблюдать соответствующее требование предусмотрена отраслевым актом, причем даже подзаконным. Более того, мне известны случаи, когда лицо привлекали к административной ответственности за нереализацию предоставленного права — добровольной сертификации!
Далее, одно и то же деяние может быть квалифицировано по разным статьям КоАП РФ. Есть правило: приоритет над общей нормой имеет специальная. Но для того, чтобы правоприменителям было понятно, какая норма специальная, а какая — общая, требуются разъяснения вышестоящего органа или суда. Это также говорит о неясности КоАП.
Еще один важный недостаток — нечетко прописанные процедуры. Для специалистов он не является существенной проблемой: разбираться в нормах закона — наша работа. Но для лиц, привлекаемых к административной ответственности, это действительно проблема, которая влечет дополнительные расходы на юриста, будь то юрист, привлеченный по условиям аутсорсинга или дополнительно взятый в штат.
Возьмем, например, порядок судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях. Если с порядком рассмотрения дел арбитражными судами, установленным АПК, все более или менее понятно, то КоАП, который должен применяться мировыми судьями, судьями районных судов, содержит всего несколько статей, предусматривающих процедуру подготовки дела к рассмотрению, порядок, место и сроки непосредственно рассмотрения, правила составления протокола, виды выносимых постановлений и порядок их объявления и направления.
Все иные процедуры, такие как порядок ознакомления лица, привлекаемого к ответственности, его представителей, свидетелей по делу с их правами, порядок формирования дела, ознакомления с его материалами до или после судебного заседания, порядок уведомления о дате и времени рассмотрения дела, осуществляются в лучшем случае в соответствии с ГПК.
И конечно, просто прочитав главу 30, не обладая специальными знаниями и практическим опытом, очень сложно безошибочно понять, как и куда обжаловать постановления (как не вступившие, так и тем более вступившие в законную силу).
Очень хотелось бы, чтобы эти недостатки были устранены в новом КоАП РФ. Но из обсуждаемой Концепции это явно не следует. Например, Концепция, не предусматривает в качестве принципа ограничение усмотрения должностных лиц и судей при решении вопроса о привлечении к административной ответственности и назначении наказаний. Она определяет ряд оценочных категорий, но не сокращает их количество и даже предлагает ввести новые.
В частности, в п. 2.3.3 приводится определение «малозначительности», в п. 2.4.3.6 — случаи и условия освобождения от наказаний. При этом вводится такое основание для освобождения от административной ответственности, как «нецелесообразность назначения» (п. 2.5.4), и такое основание для замены одного вида наказания на другой, как невозможность исполнения наказания «по объективным причинам» (п. 2.5.8).
Остается лишь надеяться, что в Кодексе будут максимально прописаны основания признания правонарушений малозначительными, случаи и условия освобождения от наказаний, которые исключат усмотрение должностных лиц и судей при принятии решения по этим вопросам.
Принципиально новыми и наиболее интересными положениями я бы назвала следующие.
1. Выделение из КоАП норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях (п. 1 Концепции). Если процедурные вопросы будут прописаны более подробно, это может устранить существующую неясность Кодекса, о которой я говорила.
2. Исключение административной ответственности органов власти, государственных и муниципальных органов, фондов, казенных учреждений за противоправные деяния в их деятельности (п. 2.3.4.2). Основание — бюджетное финансирование и невозможность самостоятельно распоряжаться финансовыми средствами. Административная ответственность должностных лиц этих органов и организаций сохраняется.
Это предложение не соотносится с принципами справедливости и равенства, которые предлагается внести в новый КоАП РФ (п. 2.2.2), ведь имущественное и финансовое положение других субъектов административной ответственности лишь учитывается при назначении наказания, но не исключает ее.
3. Исключение административного приостановления деятельности из перечня видов административных наказаний и перенос его в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (п. 2.4.1). Одновременно в перечне мер обеспечения сохраняется временный запрет деятельности. Последствия их применения одинаковые — пресечение деятельности, представляющей общественную опасность. В чем разница между этими мерами — в такой ситуации непонятно. Поскольку временный запрет будет применяться во внесудебном порядке, а приостановление деятельности — только в судебном, данная норма, как видится, будет мертвой.
В текущей редакции КоАП временный запрет применяется до окончания рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания, например, в виде приостановления деятельности (такое наказание также может быть назначено только в судебном порядке). В этом подходе, на мой вгляд, больше логики.
4. Распространение механизма уплаты половины суммы наложенного административного штрафа на иные административные правонарушения, не только в области дорожного движения (п. 6.1). Это может снизить нагрузку на добросовестный бизнес, увеличит собираемость штрафов.
Комментарий опубликован в рубрике «Событие. Комментарии экспертов» июльского номера журнала «Закон».
[1] См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Правонарушения и наказания: какие нововведения предусматривает проект КоАП
Министерство юстиции разработало проект нового административного кодекса. Информация об этом появилась на официальном портале нормативно-правовых актов. Сейчас законопроект находится на стадии проведения публичных обсуждений.
Как отмечают в самом Минюсте, ведомство дорабатывало законопроект, учитывая замечания и предложения, которые поступили от заинтересованных госорганов и организаций в ходе проходившего в феврале этого года публичного обсуждения. Кроме того, министерство учло результаты проходившей тогда же независимой антикоррупционной экспертизы.
Наказывать по-новому
Минюст отказался от увеличения как размеров наказания, так и сроков давности привлечения к ответственности в новом проекте КоАП. Размеры штрафов останутся в тех же пределах, что и сейчас. Общий срок давности, как и сейчас, будет составлять один год. Ведомство отмечает, что изменит лишь «юридико-технический подход к изложению соответствующей нормы Общей части проекта нового КоАП с целью сделать ее более удобной и простой».
В случае принятия проекта, будут сокращены предельные сроки обязательных работ — с 200 часов до 60, а также расширен перечень лиц, к которым такое наказание применяться не будет. Сюда относятся родители с детьми младше 14 лет и родители детей инвалидов, а также те, кто осуществляет уход за инвалидом первой и второй групп и сами дети-инвалиды. Под исключение попадают также лица, болеющие заболеваниями, которые препятствуют отбыванию административного ареста.
Новый проект также предусматривает исключения из общего годичного срока давности по ряду составов административных правонарушений. Имеются в виду те, которые совершили орган или должностное лицо и срок давности которых меньше двух месяцев. Сюда также относятся те административные правонарушения, срок по которым меньше, чем три месяца или более одного года.
В новый проект КоАП включена также презумпция невиновности (ст. 1.12). Как отмечают в Минюсте, изначально этот пункт не был включён в проект нового КоАП, поскольку должен был появиться в проекте Процессуального КоАП (ПКоАП). Но в процессе публичного обсуждения на это обратили внимание Российский союз промышленников и предпринимателей, а также «Опора России». В Минюсте добавили, что процессуальный КоАП раскроет вопросы реализации принципа презумпции невиновности.
В ведомстве также отмечают, что новый КоАП расширяет практику использования предупреждений в качестве административного наказания. Там отмечают, что Особенная часть проекта содержит 263 нормы, которые предусматривают возможность назначать предупреждение, в то время как в текущем Кодексе их 156. Такой механизм будет во многом заменять назначение штрафа. Особенно это касается наказаний юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также работающих на них сотрудников при проведении проверок: государственного контроля, муниципального контроля, а также государственного или муниципального финансового контроля. Такая мера будет применяться в случаях, когда лицо совершило правонарушение впервые. Кроме того, такое правонарушение не должно относиться к категории грубых и иметь отягчающие обстоятельства.
Также проект нового КоАП предусматривает правило, по которому за негрубые административные правонарушения будет назначаться штраф, а остальные меры наказания будут применяться уже в случае совершения повторного деяния. Кроме того, нельзя будет назначать несколько административных наказаний при одновременном выявлении однородных административных правонарушений, за которые привлекают по одной и той же статьей Особенной части КоАП. Помимо этого, согласно ст. 3.6 проекта, судам предоставится возможность не признавать отягчающими любое из обстоятельств, включённое в соответствующий перечень.
Что предусмотрено для бизнеса?
Ч. 12 ст. 2.11 Проекта нового КоАП исключает возможность привлекать компанию и её должностное лицо одновременно за одно и то же административное правонарушение. Это правило предусматривает два случая: когда когда можно назначить разные виды административного наказания — отдельно для юридического, отдельно для должностного лица, а также когда одно из них освобождается от наказания из-за того, что его нельзя исполнить.
К первому случаю относится, например, назначение штрафа для компании и дисквалификация для её должностного лица. Ко второму — когда юрлицо неплатёжеспособно, и с него из-за этого нельзя взыскать штраф. Тогда штраф будут назначать должностному лицу компании.
Юристы Павел Барышников и Павел Сухолинский важным моментом для бизнеса считают то, что закон предполагает установление трёхмесячной отсрочки вступления в силу изменений в КоАП. «Бизнесу в любом случае потребуется учитывать новый КоАП. Благодаря отсрочке на вступление в силу изменений, у бизнеса будет больше времени для приведения своей деятельности в соответствие с новыми изменениями», заключают эксперты.
Ответственность за вакцинацию
Среди нововведение стоит отметить положения ст. 10.1 проекта, которая регулирует вопросы нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В частности, она предусматривает наказание за нарушение санитарных правил и гигиенических нормативов. Для граждан это будет либо предупреждение, либо штраф в размере от 100 до 500 руб. Должностным лицам и ИП придётся отдать от 500 руб. до 1 000. Для юридических лиц диапазон штрафа составит от 10 000 до 20 000 руб. Для ИП и компаний также предусмотрен административный запрет деятельности на срок до 30 суток.
В период карантина или профилактических ограничений, штраф за те же действия вырастет. Для обычных граждан он составит от 15 000 до 40 000 руб., для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей — от 50 000 до 150 000 руб., для юрлиц — от 200 000 до 500 000 руб. Последним двум могут запретить вести деятельность в течение следующих 30 дней.
Ценник для проштрафившихся вырастет, если все те же действия причинят вред здоровью человека или приведут к чьей-либо смерти. Тогда отправной точкой штрафа для физлиц станут 150 000 руб., а максимальное взыскание составит 300 000. Должностных лиц оштрафуют на сумму от 300 000 до полумиллиона руб., или дисквалифицируют на срок от одного года до трёх лет. Индивидуальным предпринимателям и компаниям придётся отдать сумму от 500 000 до 1 млн руб.
Ответственность также предусматривается за отказ прививаться или проходить обследование. Тогда физическим лицам придётся отдать от 5 000 до 7 000 руб, должностным — от 7 000 до 10 000 руб., ИП — от 10 000 до 20 000 руб., а компаниям — от 20 000 до 30 000 руб.
Во всех случаях, предпринимателям могут запретить вести свою деятельность на срок до 30 дней.
Комментируя вопрос ответственности за прививки, замминистра юстиции Денис Новак заявил Интерфаксу, что «санкции не затронут большинства граждан, которые по тем или иным причинам не прививаются по национальному графику прививок». «Административная ответственность возникает только в случаях, когда появляется обязанность проведения этих мер в соответствии с законом о санитарно-эпидемиологическом контроле», — заключил чиновник.
Ряд статей документа коснулись вопроса обращения лекарственных препаратов. Подразумеваются те случаи, в которых нет состава уголовного преступления. В частности, согласно ст. 10.14 проекта нового КоАП производство, продажа или импорт фальсифицированных и недоброкачественных лекарств в Россию может привести к административному штрафу. Для физлиц — в размере от 70 000 до 100 000 руб., для ИП и должностных лиц — от 100 000 до 600 000 руб., и от 1 млн до 5 млн руб. для частных компаний. Применение таких лекарств предполагает те же штрафы для индивидуальных предпринимателей, должностных и юридических лиц. Для последних может быть предусмотрен тридцатидневный административный запрет деятельности.
Производство лекарств без маркировки наказывает, согласно ст. 10.25 проекта, штрафом. Для должностных лиц — от 5 000 до 10 000 руб., для ИП — от 30 000 до 50 000, а для юридических лиц — от 50 000 до 100 000 руб. Предмет административного нарушения при этом будет конфискован. То же наказание предусмотрено и при продаже лекарств, на которых нет маркировки. Это регулируется ч. 2 той же статьи. Для обычных граждан она предусматривает штраф 2 000 до 4 000 руб. с конфискацией предметов правонарушения. Аналогичные наказания для юридических и должностных лиц предусмотрены ст. 23.25 проекта («Ввод в оборот и оборот немаркированных лекарственных препаратов для медицинского применения и товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации»).
Централизованное благоустройство
Новый КоАП унифицирует действующие составы административных правонарушений в области благоустройства территории муниципальных образований и устанавливает ответственность за нарушений правил благоустройства на федеральном уровне. Размеры штрафов при этом снижены, по словам Минюста, «в целях обеспечения справедливого и соразмерного подхода при назначении административного наказания».
Включить эти правонарушения в новый КоАП предложили представители Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству. Они провели анализ правового регулирования в области благоустройства в 85 субъектах РФ и обратились с этим предложением в Министерство Юстиции.
Несовершеннолетние: воспитание, вместо наказания
В главе пятой, проект нового КоАП регулирует вопросы привлечения к административной ответственности несовершеннолетних. В ст. 5.2 проекта определён перечень административных наказаний, которые можно будет назначить несовершеннолетним, а также особенности применения санкций. В частности, привлекаемый несовершеннолетний должен сам зарабатывать, или получать стипендию, или иной доход. Кроме того, правонарушение должно входить в число грубых. По максимальное количество часов обязательных работ — 30. Ст. 5.3. гласит, что при назначении наказания несовершеннолетнему должны учитываться условия его жизни и воспитания, а также уровень психического развития и другие особенности личности, влияние на него старших по возрасту лиц.
Согласно ст. 5.4 и ст. 5.5 Проекта, несовершеннолетний, который совершил негрубое административное правонарушение впервые, будет освобождён от наказания и сможет отделаться устным замечанием. Освободить его смогут и тогда, когда будет признано, что он может исправиться путём воспитания: через передачу под надзор родителей, опекунов или образовательных организаций. Ему могут ограничить досуг и установить особые требования к поведению, могут запретить посещать определённые места и использовать определённые формы досуга, быть вне дома после определённого времени суток. Кроме того, несовершеннолетнему могут запретить выезжать в другие местности без разрешения образовательной, медицинской или оказывающей социальные услуги. При этом, новый КоАП допускает возможность назначить одновременно несколько мер воспитательного воздействия. Минимальный срок действия таких мер составит один месяц, максимальный — три месяца.
КоАП на страже тишины и покоя
Ч. 6 ст. 14.1 проекта нового КоАП предусматривает ответственность за нарушение тишины и покоя с 23 часов до 7 часов. В соответствии с предложениями Минюста, это правонарушение отнесено к разряду мелкого хулиганства.
В Минюсте отмечают, что в текущем варианте КоАП есть проблемы фиксации тишины и покоя граждан в ночное время, «то есть в нерабочие часы указанных органов власти». Составлять протоколы о нарушении режима тишины будут сотрудники полиции, а рассматривать дела будут в мировых судах. При этом, привлекать к ответственности можно будет только тех лиц, которые своими действиями проявляют «явное неуважение» по отношению к другим гражданам.
Ранее, в апреле, это положение критиковали в Совете Федерации. В частности, председатель комитета Совфеда по конституционному законодательству Андрей Клишас говорил, что нарушением тишины могут стать лай собаки и случайно сработавшая сигнализация автомобиля. Он назвал это положение попыткой «внести в административное законодательство изменения, противоречащие не только духу закона, но и здравому смыслу».
В самом же ведомстве успокаивают, что «привлечение к административной ответственности за указанные деяния будет возможно только в случаях проявления явного неуважения к спокойствию граждан и злостного нарушения тишины в ночное время, в том числе в жилых помещениях».
Что думают юристы?
Эксперты уверены, что новый КоАП потребует дополнительных разъяснений. Так, Елизавета Молоснова, старший юрист Юридической фирмы «Алимирзоев и Трофимов» напоминает о том, что обозначенные в проекте понятия длящегося, однородного и повторного правонарушения, уже закреплены в Постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 № 5. В проекте КоАП теперь появилось понятие «продолжаемого» правонарушения. В частности, ч. 2 ст. 2.5 проекта определяют его как «административное правонарушение, которое состоит из ряда тождественных по направленности и содержанию действий (бездействия)». По словам Молосновой, правильное применение этих терминов всё равно потребует разъяснения Пленума Верховного суда, т.к. «на практике могут возникнуть вопросы о разграничении продолжаемых и длящихся правонарушений».
С этим согласен и юрист Антон Гусев. По словам юриста, для того, чтобы практика работы с новым Кодексом устоялась, потребуется много времени. «Данный процесс может сопровождаться неадекватными решениями как государственных органов, так и судов», поясняет юрист, добавляя, что «действующий КоАП РФ прослужил 17 лет, сложилась практика его применения, т.е. устоялись понятные правила игры».
Павел Барышников и Павел Сухолинский призывают не забывать, что «КоАП это только часть подготовленного пакета законопроектов. Не меньшее значение будет иметь то, как будет доработан проект Процессуального КоАП». Само появление проекта нового КоАП они связывают с тем, что в предыдущий было внесено слишком много изменений. По словам же Гусева, «тот факт, что в действующий нормативно-правовой акт внесено свыше 4800 поправок, совершенно не означает, что его нужно менять». «Скорее всего, новый закон также потребует внесения массы поправок, да еще и становления новой практики», заключает юрист.
Говоря о плюсах инициативы Минюста, Барышников и Сухолинский полагают, что «если доработанная редакция действительно не будет ничего ужесточать, то это само по себе будет положительным моментом», поскольку первоначально представленная редакция предлагала и ужесточить ответственность, и увеличить сроки исковой давности.
Среди положительных моментов они отмечают «появление такого основания для освобождения от административной ответственность как заключение соглашения с Банком России». По словам юристов, «это будет некоторый аналог мировых соглашений, только с регулятором. Будет интересно увидеть, как этот инструмент будет работать».
Юрист Данил Дрозд считает, что несмотря на ряд полезных нововведений, в том числе для бизнеса (исключение одновременной ответственности компании и должностного лица, снижение срока приостановления деятельности), проект «не лишён и недостатков».
«Хотя в текущую версию проекта и добавили указание на презумпцию невиновности, вряд ли это или какое-то другое из положений нового КоАП действительно поможет защитить граждан и юридических лиц от несправедливого и необоснованного привлечения к административной ответственности», говорит юрист. По его словам, «эффективность применения нового кодекса во многом будет зависеть от того, на привлечение к ответственности за какие правонарушения будут делать акцент органы исполнительной власти, а также от того, как суды будут толковать новые нормы».
В ближайшее время Минюст также намерен опубликовать проект Процессуального Кодекса об административных правонарушениях.
Чем опасны административные правонарушения
ПРОКУРАТУРА РАЗЪЯСНЯЕТ: Последствия судимости или административного наказания
Уголовным кодексом РФ определено, что лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судимость учитывается при рецидиве преступлений, назначении наказания и влечет за собой иные правовые последствия в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами (ч.1 ст. 86).
Кодексом РФ об административных правонарушениях установлено, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления (ст. 4.6).
Наличие судимости или административного наказания в случаях, установленных законами, порождают определенные правовые последствия – запреты, ограничения и обязанности.
Например, в соответствии с ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе при наличии не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.
Согласно п. 4 ч. 5 ст. 17 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» гражданин не может быть принят на службу в органы внутренних дел в случае, если неоднократно в течение года, предшествовавшего дню поступления на службу в органы внутренних дел, подвергался в судебном порядке административному наказанию за совершенные умышленно административные правонарушения.